中央政府と地方政府の関係-ウェーバー『儒教と道教』を読む(8)

□中央政府と地方政府の関係
－対立の由来
　中国の歴史はある意味ではこの中央政府と、地方に分権的な権力を確立した地方政府の対立の歴史である。封建制と郡県制や郡国制の対立も、基本的にこの対立関係の表現である。中央政府は絶対主義的に地方を支配することを望むが、やがては地方は自立して中央からの干渉を排除するようになる。地方の総督が、その地方では実際の支配者である。やがては地方は中央政府に特定の金額の租税だけを納めればよいようになる。

　ただし形式的には、地方政府の権力は、中央が派遣した官僚のもとにある。ただしこの官僚は二つの対立の焦点に立つ。中央政府から派遣された役人として、現地で実際に権力を握る人々と対立する。しかし一方では、官僚は地方に土着して、中央政府の管理を免れようとし、中央と対立する。

　皇帝は、官僚は地方の権力者として独立するのを防ぐために、厳しい規則を定め、それが定例になった。「在職期間は短く、公的には三年で、それがすぎると他の州に転任させられることになっており、官吏が自分の郷里の州で任命されることは禁止されていた」[11]。さらに「御史」というスパイが役人を監視していた。

－地方政府の権力
　近年にいたるまで、「外国の列強と条約を締結したのは、州の総督であり、中央政府ではなかった。中央政府は一度たりとも、条約を締結する機関をもたなかった」[12]。これは政治的な権力がどこに存在するかを明確に示している。

　中央政府は日本の天皇制と類似して、カリスマ的で精神的な権威をもつにとどまる。地方は中央の命令を「倫理的に権威のある提議または希望として取り扱う」のだった。ウェーバーはこのありかたは、「帝権の最高司祭的、カリスマ的な性格に一致していた」[13]と指摘している。

－官僚の支配の実際
　このように皇帝は官僚を三年ごとに転任させることで、官僚が地方の権力者となることを防いだ。しかしこれには重要な帰結が生じた。皇帝は地方を支配する権力を確立することができなくなるのである。というのも、官僚は新たな地方に転任したときに、重要な問題に直面するのである。自分の故郷から遠く離れた場所で就任した官僚は、まずその国の言葉が分からなかった。そしてその地方に固有の事情も、「多数の先例に基づく地方的法規を知らなかった」[14]。

　その場合にはどうすればよいか。地方の言語と彼の言語を話すことができ、しかも地方の習慣や法規を熟知している顧問を雇うしかないのである。さらに地方政府でそれまで管理職の地位にあった人々に相談して、物事を決定するしかないのである。すると「実際上の権力は、その土地生まれの非公式の下級官吏の手中にあった」[15]のである。科挙の制度はたしかに人材の登用には役立ったが、この事情はまったく変わりない。誰が官吏になろうと、中央から派遣された知事と地元の官僚機構との関係はそのままだからである。そのため「官僚制的な勤労の精神が中国と西洋では非常に違ってくる」[16]のである。

[11]同、85ページ。Ibid., p.332.
[12]同、86ページ。Ibid., p.333.
[13]同。
[14]同、87ページ。Ibid., p.334.
[15]同。
[16]同、88ページ。Ibid., p.335.

Sie präsentierten die meisten Beamten des Bezirkes zur Anstellung. Diese erfolgte zwar durch die Zentralgewalt. Aber schon die kleine Zahl der offiziellen Beamten¹³³ führt zu dem Schluß:[331] daß unmöglich sie selbst die Verwaltung ihrer riesigen Sprengel zu führen in der Lage sein konnten. Bei den schlechthin alles umfassenden Pflichten eines chinesischen Beamten konnte ein Bezirk vom Umfang eines preußischen Kreises, der einen Beamten hatte, selbst von Hunderten solcher nicht sachgemäß verwaltet werden. Das Reich glich einer Konföderation von Satrapien mit pontifikaler Spitze. Die Macht lag formell – auch nur: formell – bei den großen Provinzialbeamten. Die Kaiser ihrerseits aber verwendeten nach der Schaffung der Reichseinheit in ingeniöser Weise die dem Patrimonialismus eigentümlichen Mittel der Erhaltung ihrer persönlichen Gewalt: kurze Amtsfristen: offiziell drei Jahre, nach deren Ablauf der Beamte in eine andere Provinz versetzt werden sollte¹³⁴, Verbot der Anstellung eines Beamten in seiner Heimatprovinz, Verbot der Anstellung von Verwandten im gleichen Sprengel, und ein systematisches Spionagesystem in Gestalt der sogenannten »Zensoren«. All dies aber, ohne damit – aus gleich zu erwähnenden Gründen, – sachlich eine präzise Einheitlichkeit der Verwaltung herzustellen. Das Prinzip, in den zentralen Kollegialbehörden den Präsidenten des einen Yamen zugleich als Mitglied anderer Kollegien anderen zu unterstellen, hemmte die Präzision der Verwaltung, ohne die Einheitlichkeit wesentlich zu[332] fördern. Erst recht versagte sie gegenüber den Provinzen. Die einzelnen großen lokalen Verwaltungsbezirke bestritten, sahen wir – mit gelegentlichen Unterbrechungen in Zeiten starker Herrscher – ihre heimischen Ausgaben aus den Steueraufkünften vorab und machten falsche Katasterangaben. Soweit die Provinzen finanziell – als Militär- oder Arsenalstandorte – »passiv« waren, bestand ein verwickeltes System von Anweisungen auf die Einnahmen der Ueberschußprovinzen und im übrigen kein verläßlicher Etat, weder der Zentrale noch der Provinzen, sondern traditionelle Appropriationen. Klarer Einblick in die Finanzen der Provinzen fehlte der Zentralgewalt, wir werden sehen mit welchem Resultat. Bis in die letzten Jahrzehnte waren es die Provinzialstatthalter und nicht die Zentralregierung: – die dafür nicht einmal ein Organ besaß –, welche die Verträge mit den fremden Mächten abschlossen. Fast alle wirklich wichtigen Verwaltungsanordnungen gingen formell von den Provinzialstatthaltern, in Wahrheit, wie wir sehen werden, von den ihnen untergeordneten, und zwar den unoffiziellen, Beamten aus. Die Anordnungen der Zentralgewalt wurden daher bis in die Gegenwart von den Unterinstanzen oft mehr als ethisch maßgebliche Vorschläge oder Wünsche, denn als Befehle behandelt, wie dies ja der pontifikalen, charismatischen, Natur des Kaisertums entsprach. Sie stellten auch inhaltlich, wie jeder Blick zeigt, mehr Kritiken der Amtsführung als Anordnungen dar. Der einzelne Beamte persönlich war freilich jederzeit frei absetzbar. Aber die reale Macht der Zentralgewalt zog davon keinen Vorteil. Denn das Prinzip: keinen Beamten in seiner Heimatprovinz anzustellen, und der vorschriftsmäßige dreijährige Wechsel von Provinz zu Provinz oder doch von Amt zu Amt, führte zwar dazu, daß diese Beamten der Zentralgewalt gegenüber nicht zu selbständigen Mächten nach Art feudaler Vasallen emporwuchsen und daß also die äußerliche Einheit des Reichs erhalten blieb. Aber um den Preis: daß diese offiziellen Beamten in ihren Amtssprengeln niemals bodenständig wurden. Der Mandarin, welcher, begleitet von einer ganzen Schar von Sippengenossen, Freunden und persönlichen Klienten, sein Amt in einer ihm unbekannten Provinz antrat, deren Dialekt er in aller Regel nicht verstand, war zunächst schon sprachlich meist auf die Dienste eines Dolmetschers angewiesen. Er kannte ferner das örtliche Recht der Provinz nicht, welches auf zahlreichen Präzedenzfällen beruhte,[333] die er – da sie der Ausdruck heiliger Tradition waren – nicht ohne Gefahr zu verletzen wagen durfte. Und er war deshalb völlig abhängig von den Belehrungen eines unoffiziellen, ebenso wie er selbst literarischen, aber mit den örtlichen Gewohnheiten kraft örtlicher Abstammung genau vertrauten Beraters, einer Art von »Beichtvater«, der als sein »Lehrer« bezeichnet und von ihm mit Respekt, oft mit Devotion, behandelt wurde. Nächstdem war er abhängig von seinen nicht zu den offiziellen, vom Staat bezahlten, dem Fremdbürtigkeitszwang unterliegenden Beamten, sondern zu dem von ihm aus seiner Tasche zu bezahlenden unoffiziellen Beamtenstab gehörigen Gehilfen. Diese wählte er naturgemäß aus der Zahl der aus der Provinz gebürtigen, zum Staatsdienst qualifizierten, aber noch nicht mit einem Amt beliehenen Amtsanwärter, auf deren örtliche Personen- und Sachkunde er sich verlassen konnte, aber auch, in Ermangelung aller eigener Orientiertheit, mußte. Und endlich war er, wenn er einen Gouverneurposten in einer neuen Provinz übernahm, abhängig von der geschulten Sach- und Ortskunde der Chefs der üblichen Ressorts¹³⁵ jeder Provinz, welche immerhin einige Jahre Kenntnis der örtlichen Verhältnisse vor ihm voraus hatten. Es ist völlig klar, was die Folge sein mußte: die wirkliche Macht lag in der Hand jener unoffiziellen, ortsgebürtigen Unterbeamten, welche in ihrer Geschäftsführung zu kontrollieren und zu korrigieren ganz außerhalb der Macht der offiziellen Beamten lag, und[334] ihnen um so weniger möglich war, je höher ihr eigener Rang war. Die Orientiertheit sowohl der von der Zentralverwaltung angestellten Lokal- wie der Zentralbeamten über die lokalen Verhältnisse war daher viel zu labil, um konsequent und rational durchgreifen zu können.

Das weltberühmte und höchst wirksame Mittel des chinesischen Patrimonialismus, eine feudal-ständische Emanzipation der Amtsträger von ihrer Macht zu unterbinden: die Einführung der Examina und die Verleihung der Aemter nach Bildungsqualifikationen, statt nach Geburt und ererbtem Rang, war zwar für den Charakter der chinesischen Verwaltung und Kultur von einschneidendster Bedeutung, wie später zu besprechen sein wird. Aber einen präzis funktionierenden Mechanismus in den Händen der Zentralin stanz vermochte man angesichts jener Verhältnisse dadurch nicht herzustellen. Wir werden aber, wenn wir auf die Beamtenbildung näher zu sprechen kommen, sehen, daß dem auch Hindernisse, die aus der innersten Eigenart der (zum Teil religiös bedingten) Standesethik des Beamtentums folgten, sich in den Weg stellten. Die Patrimonialbureaukratie war zwar in China wie im Okzident der feste Kern, an dessen Entfaltung die Bildung des Großstaats anknüpfte. Das Auftreten von Kollegialbehörden und die Entwicklung von »Ressorts« waren dabei hier wie dort die typischen Erscheinungen. Aber der »Geist« der bureaukratischen Arbeit war hier und dort – wie wir sehen werden – ein überaus verschiedener.

Soweit dieser abweichende »Geist« auf rein soziologischen Momenten beruhte, hing er mit dem System der öffentlichen Lasten zusammen, wie es sich in China in Verbindung mit dem Schwanken der Geldwirtschaft entwickelt hatte.

Der ursprüngliche Zustand war hier wie anderwärts der: daß dem Häuptling bzw. Fürsten ein Ackerlos (Kong tien, dem homerischen τέμενος entsprechend) ausgewiesen und von den Volksgenossen gemeinsam bestellt wurde¹³⁶. Hier liegt der Ursprung der allgemeinen Fronpflicht, die dann in der zwingenden Notwendigkeit der Wasserbauten ihre weitere Stütze fand. Diese »Schaffung« des Landes durch die Strom bauverwaltung legte auch den immer wieder auftauchenden und noch jetzt[335] (wie in England) terminologisch erhaltenen Gedanken des Bodenregals des Kaisers nahe, – der aber die Scheidung verpachteter Domänen und besteuerten Privatlandes hier so wenig wie in Aegypten hinderte. Die Steuern andrerseits scheinen sich teils – nach einzelnen Resten in der Terminologie – aus den üblichen Geschenken, teils aus Tributpflichten Unterworfener, teils aus dem Bodenregalanspruch entwickelt zu haben. Staatsland, Steuerpflicht, Fronpflicht standen in wechselnden Relationen dauernd nebeneinander. Was von ihnen vorwog, richtete sich teils nach dem jeweiligen Grade der – wie wir sahen, aus Valutagründen höchst labilen – Geldwirtschaft des Staats, teils nach dem Grade der Befriedung, teils schließlich nach dem Maß der Verläßlichkeit des Beamtenapparats.